I "SEGRETI" DEL "SEGRETO DI STATO"

Gli apparati democratici sono regolati dalla regola della trasparenza - Il segreto è dunque una eccezione! 

L' utilizzo del segreto di Stato negli ultimi decenni ha suscitato numerose e ragionate critiche poiché ha spesso impedito o ritardato l' accertamento della verità in ordine alla ricostruzione storica e giudiziaria di gravi episodi (stragi, attentati, golpe) che avevano turbato le coscienze di milioni di persone.

Si badi bene che il concetto di segreto di Stato afferisce al rapporto tra poteri dello Stato più che ai rapporti tra cives ed auctoritas .

Sul punto degna di nota è la definizione di Norberto Bobbio sulla segretezza in democrazia “... giustificata... soltanto se è limitata nel tempo ” (BOBBIO N., Democrazia e il potere invisibile, in Rivista italiana di scienze politiche, 1980, pp- 181-185, precisa come il segreto sia strumentale non solo al rapporto tra autorità e libertà ma “... ai rapporti tra poteri dello Stato poiché tendenzialmente la democrazia traspone il potere nell'ambito pubblico.. ”

L'istituto in esame non può prescindere dal rispetto del principio di legalità, e ad esso è assoggettato, con la conseguenza che deve essere espressamente regolato, in primis per ridurre l'ampiezza delle valutazioni che lo riguardano, deinde per l' effettività del principio di separazione dei poteri.

E' affidato alla Costituzione il compito di stabilire la misura ed il fondamento del segreto.

La disciplina del segreto di Stato è imperniata sulla ricerca di un punto di equilibrio tra due interessi essenziali e insopprimibili della collettività: da un lato, la sicurezza dello Stato e, dall'altro, la tutela giurisdizionale dei diritti e la perseguibilità dei reati.

L' eccezione di segretezza su una notizia costituisce dunque un momento di “tensione fisiologica” tra i due Poteri dello Stato portatori di istanze che possono talvolta trovarsi in conflitto tra loro: da una parte il potere esecutivo baluardo della massima tutela dell' integrità ed indipendenza dello Stato - anche attraverso il dovere di segretezza - dall' altro, l' Autorità Giudiziaria , fortezza inespugnabile delle esigenze di giustizia.

Sicuramente la volontà del soggetto deputato ad apporre il segreto di Stato trova un limite nella rilevanza costituzionale del bene tutelato ma in questo senso si può rendere il concetto “oggettivizzabile” e non esclusivamente oggettivo.

Essendo il segreto di Stato l’unica espressione totalizzante di “pubblico segreto” si pone la spinosa questione inerente alla gerarchia tra i valori costituzionalmente garantiti e protetti, metro di analisi di ogni singolo caso (sul punto Ricciardi, Appunti sul segreto di Stato e principio di trasparenza).

La dottrina ha fatto discendere il titolo di giustificazione del segreto di Stato dal dovere di difesa della Patria e da quello di fedeltà così come cristallizzato dagli artt. 52 e 54 della Costituzione.

Tale prospettiva non permetterebbe la proiezione interna allo Stato degli aspetti da tutelare, bensì solo quella esterna.

Si badi bene, il rispetto della democraticità dell’ordinamento sarebbe invece da fare risalire agli artt. 1 e 49 della Costituzione focalizzando l’attenzione su una dimensione puramente endogena della democraticità.

L’aspetto maggiormente discusso è però il fondamento dell’istituto.

Secondo alcuni l’obbligo del segreto di Stato discenderebbe dal dovere di difesa della patria di cui all’art. 52 Cost.; obbligo che si traduce in un dovere generico di difesa, gravante su tutti i cittadini e inerente la sola sicurezza esterna dello Stato.

Secondo tale orientamento, tuttavia, esulerebbe dalla tutela costituzionale il segreto preordinato alla protezione dell’interesse politico, interno e internazionale dello Stato.

La dottrina dominante ritiene univocamente coperti sul piano costituzionale, tanto il segreto di Stato quanto le attività di informazione per la sicurezza dello Stato.

Esiste, infine, una ulteriore corrente di pensiero, che non si discosta da quella appena descritta, per cui il fondamento del segreto di Stato risiederebbe nell’interesse della collettività nel suo complesso alla sicurezza.

In definitiva, sia il valore della difesa che quello della fedeltà hanno l’obiettivo comune di garantire la sicurezza dello Stato e i valori fondamentali dell’ordinamento costituzionale.

Fino agli anni ’70, il segreto di Stato era contenuto in alcune fattispecie di reato previste dal codice Rocco e nel R.D. n. 1161 del 11 luglio 1941 in materia di segreto militare.

Successivamente, anche sulla base di importanti decisioni della Corte costituzionale, la materia è stata riordinata, prima con la legge n. 801 del 24 ottobre 1977 (Istituzione e ordinamento dei servizi per le informazioni e la sicurezza e la disciplina del segreto di Stato) e poi con la legge n. 124 del 3 agosto 2007 (Sistema di informazione per la sicurezza della repubblica e nuova disciplina del segreto di Stato).

La predetta Legge precisa che il segreto di Stato è un vincolo posto dal Presidente del Consiglio dei ministri (competenza questa che trova fondamento nell’art. 95 Cost., ove si precisa che esso “dirige la politica generale del Governo e ne è responsabile”, compresa la “suprema attività politica [...] attinente alla difesa esterna e interna dello Stato”.) – mediante apposizione, opposizione, o conferma dell' opposizione – su atti, documenti, notizie, attività, cose e luoghi la cui conoscenza non autorizzata può danneggiare gravemente gli interessi fondamentali dello Stato.

Si tratta di un atto politico che può essere disposto esclusivamente dal Presidente del Consiglio dei ministri in quanto vertice del potere esecutivo.

L' art. 39 della citata Legge n. 124/2007 definisce l' oggetto del segreto di Stato, prescrivendo che “Sono coperti dal segreto di Stato gli atti, i documenti, le notizie, le attività e ogni altra cosa la cui diffusione sia idonea a recare danno: all’integrità della Repubblica, anche in relazione ad accordi internazionali, alla difesa delle istituzioni poste dalla Costituzione a suo fondamento, all’indipendenza dello Stato rispetto agli altri Stati e alle relazioni con essi, alla preparazione e alla difesa militare dello Stato”.

A tal proposito, la Corte Costituzionale ha avuto modo di affermare che la disciplina sul segreto di Stato involge "...il supremo interesse della sicurezza dello Stato nella sua personalità internazionale, e cioè l’interesse dello Stato-comunità alla propria integrità territoriale, alla propria indipendenza e – al limite – alla stessa sua sopravvivenza." (sentenza n. 82 del 1976; nello stesso senso sentenze n. 86 del 1977 e n. 110 del 1998 ed altre successive).

Il comma 7 dell’art. 39 della L. 124/2007 prevede che il segreto di Stato abbia durata massima di 15 anni, prorogabile con provvedimento motivato, fino ad un massimo di 30 anni, da parte del Presidente del Consiglio ove ritenga ancora sussistente la ragione del segreto.

Il legislatore italiano ha ritenuto di prevedere un limite, oltre il quale l' interesse alla segretezza si presume venuto meno e il diritto/interesse alla conoscenza dell' informazione prevale su quello alla segretezza.

Fanno eccezione i casi di segretezza derivanti da accordi internazionali (cd.“segreto sovranazionale”) nei quali il provvedimento per la cessazione della segretezza è assunto “previa intesa con le autorità estere o internazionali competenti” (art. 39, c. 11 L. 124/2007).

Una curiosità: il decreto n. 12785 del 22 luglio 2020 prevede la rimozione del segreto funzionale degli atti delle Commissioni d' inchiesta cessate, presiedute da un senatore, che abbiano svolto i loro lavori prima del 30 maggio 2001.

Lo stesso decreto prevede la pubblicazione in Internet degli atti che resocontano il contenuto di qualunque organo collegiale, plenario o ristretto afferente alle Commissioni cessate.

L'Archivio storico ha dunque iniziato il lavoro di pubblicazione dei resoconti delle sedute sul proprio sito (https://patrimonio.archivio.senato.it/), a partire dalle Commissioni bicamerali di inchiesta su Terrorismo e Stragi (X-XIII leg.) e Moro (VIII leg.), i cui inventari sono stati appositamente pubblicati online.

Va comunque sottolineato come il termine introdotto dal legislatore italiano è piuttosto stringente rispetto alla media di quelli previsti in altri Stati europei.

Sul piano meramente pratico l’apposizione del segreto impedisce all’autorità giudiziaria l’acquisizione e l’utilizzazione, oltre che diretta anche indiretta, delle notizie coperte dal segreto, ferma restando la possibilità per il giudice di sollevare il conflitto di attribuzione davanti la Corte costituzionale.

All’opposizione del segreto di Stato, l’autorità giudiziaria, a norma dell’art. 202 c.p.p., “ne informa il Presidente del Consiglio dei Ministri, ai fini dell’eventuale conferma, sospendendo ogni iniziativa volta ad acquisire la notizia oggetto del segreto”.

Se il segreto è confermato e, ai fini della definizione di un ipotetico processo processo penale, risulti essenziale quanto coperto da esso, il giudice deve definire il processo con la forma del “non doversi procedere” per l’esistenza del segreto di Stato; risulta evidente, dunque, che è l’elemento conoscitivo stesso ad essere coperto da segreto e per raggiungerlo è preclusa qualunque via alternativa a quella per la quale il segreto fu apposto.

Dunque l’opposizione del segreto di Stato, confermata con atto motivato dal Presidente del Consiglio, inibisce sempre all’autorità giudiziaria “l’acquisizione e l’utilizzazione, anche indiretta, delle notizie coperte da segreto”. Il comma 7 dell’art. 202 c.p.p. disciplina anche la materia del conflitto di attribuzione rispetto a quanto disposto all’art. 37, comma 1, legge n. 87/1953, con lo scopo di fare chiarezza su un argomento che, negli ultimi anni, ha destato numerosi interventi della Consulta.

La norma, infatti, prevede che l’autorità giudiziaria può sollevare conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato dinanzi alla Corte costituzionale in caso di provvedimento di conferma dell’opposizione del segreto.

Sono disciplinate anche le conseguenze del conflitto: se la risoluzione è a favore dell'autorità giudiziaria e preclusa l'opposizione del segreto, da parte del Presidente del Consiglio, nel corso del procedimento per lo stesso oggetto; se, invece, il conflitto sia risolto a favore del Presidente del Consiglio, l'autorità giudiziaria non potrà né acquisire né utilizzare, direttamente o impartite, atti o documenti su cui è stato opposto il segreto.

Importantissimo!

In nessun caso il segreto è opponibile alla Corte costituzionale. Quest'ultima, investita del conflitto di attribuzione, ha pieno accesso a tutte le notizie coperte da segreto in modo tale da garantire l'effettivo esercizio dei poteri, con la possibilità di conoscere in maniera completa e approfondita la questione su cui dovrà giudicare.

Ciò, ovviamente, implica che la valutazione operata dalla Consulta non si limiti al controllo sulla sussistenza dei presupposti del segreto e della sua opposizione, ma si estende alle ragioni sostanziali del segreto e alla sua indispensabilità ai fini delle tutele di cui al citato art. 39, legge n. 124/200738.

Basti pensare che, secondo alcuni, il conflitto di attribuzione rappresenta lo strumento più incisivo di controllo poiché, in un certo senso, giunge fino alla soppressione del segreto stesso da parte della Corte Costituzionale, mentre il controllo operato a priori dal Parlamento ha come solo scopo l'attivazione del meccanismo della responsabilità politica.

Per la curiosità del Lettore si pubblica il link https://www.sicurezzanazionale.gov.it/top-secret/classifiche-di-segretezza della pagina "Sistema di informazione per la sicurezza della Repubblica.