Derivati e enti locali, Benini ci spiega la normativa
Sono più di 600 le regioni, le provincie e i comuni italiani a cui si devono aggiungere decine di società partecipate che negli ultimi anni hanno fatto ricorso a strumenti finanziari derivati al fine di “ottimizzare” la gestione finanziaria delle proprie risorse di bilancio. A partire dal 2001, quando il legislatore ha dedicato uno specifico regolamento alla disciplina dei derivati per gli enti locali, l’esposizione finanziaria da parte di amministrazioni, di grandi e piccole dimensioni, è progressivamente cresciuta nel tempo e senza controllo. Nonostante la mancanza di esperienza e di strumenti per poterne controllarne la variabilità e l’evoluzione nel tempo, gli enti hanno infatti concluso operazioni molto complesse e, in alcuni casi, anche al di fuori del perimetro loro concesso dalla legge: strumenti finanziari spesso caratterizzati da molteplici fattori di rischio, con strutture di costi/benefici estremamente opache, che si sono rivelati inadeguati alle finalità per cui erano state disegnati e persino dannosi.
redazione
A causa di tale disordine aggravato dalla mancata indicazione nei Bilanci i cui principi contabili prevedono la sola rilevazione finanziaria dei flussi e non economico- patrimoniale dei contratti, molti enti negli anni scorsi si sono trovati in notevoli difficoltà finanziarie per l`esplosione o meglio manifestazione improvvisa delle perdite legate ai contratti sottoscritti.
Non solo: è emerso che le maggiori criticità sono collegate con le operazioni di emissione di bond (BOR, BOC..) di tipo bullet a seguito di ristrutturazione dei debiti. Solo in tempi recenti si è avuto contezza degli enormi rischi e relative perdite potenziali connessi ai fondi di ammortamento dei debiti ( i c.d. “sinking fund”) in cui si è fatto largo uso di portafogli sintetici e di derivati di credito.
Operazioni principalmente strutturate con grandi banche d’affari internazionali e quindi al di fuori del monitoraggio della Centrale dei Rischi di Bankitalia.
Nel 2008 il legislatore è stato costretto a disporre il blocco completo dell’operatività in derivati e ad avviare una revisione integrale della disciplina con riferimento sia alla tipologia di derivati ammissibili sia agli specifici contenuti informativi di trasparenza che i contratti devono riportare.
La bozza di regolamento, proposta nel 2009 dal Dipartimento del Tesoro, Consob e Banca d’Italia, con l’obiettivo di definire i requisiti di trasparenza necessari e sufficienti per garantire una maggiore consapevolezza degli amministratori di enti locali nella sottoscrizione di operazioni in derivati, impone criteri quantitativi che offrono misura e comparabilità all’impatto delle operazioni proposte. L’impostazione proposta basata su un approccio probabilistico mutuato da quello sviluppato dalla Consob nel 2007 per i prodotti non-equity permette di mettere in evidenza, chiaramente ed in modo inequivocabile, a cosa serve e quanto costa un contratto derivato in relazione alle specifiche operazioni di indebitamento possedute dall’ente.
Il provvedimento definitivo non è ancora stato realizzato perché il Tesoro sta prendendo in considerazione metodologie alternative, fortemente raccomandate dall’industria finanziaria, che potrebbero portare alla revisione della proposta iniziale sulla base di criteri meno severi e meno incisivi. Potrebbe essere opportuno invece applicare la metodologia probabilistica proposta a casi concreti e verificare quali ulteriori margini di miglioramento sono possibili per renderla ancora più efficace.
L`evoluzione normativa dei derivati negli Enti locali - stato dell’arte
Le regole della finanza pubblica che definiscono l’utilizzo di strumenti finanziari derivati da parte degli enti locali sono state introdotte, in fasi successive, a partire dal 1995 ma sono fondamentalmente disciplinate nel regolamento ministeriale n. 389 del 1 dicembre 2003 previsto dalla Legge Finanziaria 2002 (Legge 28 dicembre 2001, n. 448).
Il regolamento n.389 definisce puntualmente i casi in cui gli enti locali possono concludere contratti derivati. Tra i vari aspetti, vengono individuate le strutture finanziarie consentite e viene prevista la possibilità di utilizzare i derivati solo in relazione alla gestione delle effettive passività detenute e quindi esclusivamente per finalità di copertura dei rischi. In particolare, sono consentite operazioni di copertura del rischio di tasso di interesse solo attraverso interest rate swap plain vanilla, acquisto di cap e di collar e forward rate agreement . Inoltre viene vietata espressamente la possibilità di incassare somme di denaro all’atto della stipula dei contratti (upfront) per importi superiori all’1% del nozionale del contratto e viene esclusa la facoltà di porre in essere operazioni in derivati che modifichino la struttura del debito spostando i flussi di cassa dovuti dall’ente verso la scadenza della passività (di fatto quindi trasferendo alle amministrazioni future gli oneri relativi al servizio del debito).
Non è tuttavia previsto che la controparte bancaria fornisca alcuna informazione circa il valore del derivato all’atto della stipula e ciò presumibilmente in quanto si ipotizza che i contratti vengano stipulati implicitamente alla pari (par ), ossia in modo tale che la somma dei flussi corrisposti e ricevuti da ciascuna controparte, comprese quindi tutte le commissioni ed i costi (che quindi dovrebbero essere dichiarate esplicitamente come flussi di cassa dalle banche), abbia un valore nullo alla data di stipula; né tantomeno è prevista alcuna informazione circa l’impatto dell’aleatorietà dei tassi d’interesse sui flussi di cassa che verranno scambiati nel corso della durata dell’operazione.
In termini generali l’utilizzo di strumenti derivati è un’attività che può essere sana ed efficace per la copertura del rischio tasso e permette agli enti di trovare una soluzione a specifiche esigenze finanziarie, come ad esempio la ristrutturazione dell’indebitamento mediante la “sostituzione” dei termini economici della passività oppure la copertura dei rischi di mercato, mediante l’adeguamento delle condizioni contrattuali dei prestiti ai mutamenti degli scenari economici e finanziari. In particolare, il ricorso ai derivati ha permesso negli scorsi anni agli enti locali, con un indebitamento in prevalenza a tasso fisso – tipico dei finanziamenti a lungo termine erogati dalla Cassa Depositi e Prestiti – di trarre beneficio dalla riduzione dei tassi di interesse in fasi di mercato favorevoli.
La disciplina però non ha imposto alcun controllo preventivo di tipo quantitativo sull’effettiva efficacia dei contratti derivati sottoscritti dagli enti locali in termini di riduzione sia dei costi che dei rischi e quindi con il tempo, a causa dell’andamento avverso della curva dei tassi d’interesse ma anche di un’operatività disinvolta da parte di amministratori locali e banche, la situazione finanziaria associata alle posizioni in derivati degli enti è diventata incontrollabile e oggi molte posizioni sono in perdita. Inoltre, spesso nella speranza di rimodulare le condizioni dei contratti e distribuire nel tempo gli oneri negativi attraverso nuove operazioni, gli enti hanno stipulato successive rinegoziazioni dello stesso contratto nella maggior parte dei casi amplificando le perdite già in essere.
Il legislatore ha tentato un primo richiamo con la Legge Finanziaria 2007 (Legge 27 dicembre 2006 n. 296) sottolineando ancora che gli enti possano realizzare operazioni di gestione del debito tramite l’utilizzo di strumenti derivati solamente “in corrispondenza di passività effettivamente dovute” e che le operazioni in derivati “devono essere improntate alla riduzione del costo finale del debito e alla riduzione dell’esposizione ai rischi di mercato” ossia viene ulteriormente ribadito che è fondamentale un’attenta analisi preventiva dei contratti per verificarne sia i costi che l’efficacia nella riduzione dell’esposizione ai rischi di mercato; inoltre, viene previsto un processo di controllo attraverso l’obbligo di comunicazione preventiva al Dipartimento del Tesoro delle operazioni in strumenti finanziari derivati. La comunicazione, che costituisce, tra l’altro, condizione legale di efficacia dei contratti, consente al Tesoro di valutare la conformità delle operazioni a quanto previsto dalla legge e, in caso di violazioni, di attivare la Corte dei Conti per i provvedimenti di propria competenza.
Successivamente, con la Finanziaria 2008 (Legge 24 dicembre 2007 n.244) e con la Legge n. 133 del 6 agosto 2008 e la Finanziaria 2009 (Legge n. 203 del 22 dicembre 2008), viene espressamente vietato agli enti di stipulare contratti relativi a strumenti finanziari derivati per un periodo di almeno un anno e comunque fino alla data di entrata in vigore di un nuovo regolamento che dovrà essere definito dal Dipartimento del Tesoro, in collaborazione con la Banca d’Italia e la Consob. Il nuovo regolamento individuerà la tipologia di strumenti finanziari derivati che gli enti locali possono stipulare e le informazioni che andranno ad integrare i contratti al fine di assicurare la “massima trasparenza” dei contratti.
