ATTUAZIONE DEL PNRR E GIUSTIZIA

Trento, 14 aprile 2023. Di Paolo Rosa, avvocato, Foro di Trento. Esperto in Diritto del Lavoro e Previdenziale.

Il 28 marzo 2023 la Corte dei Conti ha presentato al Parlamento la Relazione semestrale sull’attuazione del PNRR con tre tomi di ben 17,276 MB che si possono scaricare dal sito istituzionale.

La situazione è la seguente: «Spostando l’attenzione sui profili di attuazione del Piano, il progresso delle iniziative di investimento e di riforma può essere scrutinato secondo molteplici chiavi di lettura.

La prima è quella del rispetto delle scadenze concordate a livello europeo e di quelle con valenza meramente nazionale.

Risultano tutti conseguiti i 55 obiettivi del secondo semestre 2022.

In esito a tale avanzamento 38 iniziative hanno esaurito gli obiettivi europei per le stesse fissati: si tratta di 31 riforme, segnando un progresso del 49 per cento sul totale di categoria, e 7 investimenti, pari ad oltre il 3 per cento del complesso.

Dette 38 misure in discorso non possono naturalmente considerarsi ultimate, in quanto le stesse potrebbero necessitare di step realizzativi ulteriori, rispetto agli obiettivi concordati in sede europea.

Per i 52 obiettivi nazionali, la ricognizione effettuata dalla Corte dei conti evidenzia un tasso di conseguimento più basso (62 per cento, n. 32); a fine anno, le attività inerenti a 7 target risultavano solo avviate, 5 target figuravano ancora in via di definizione, mentre per ulteriori 8 obiettivi emergevano ritardi rispetto alla scadenza programmata.

Ancora intenso lo sforzo profuso nello scorso semestre sul fronte delle riforme strutturali, in particolare nel settore della giustizia civile e penale, in quello della concorrenza e delle politiche attive del lavoro.

È proseguito il percorso riformatore che investe la pubblica amministrazione, nella prospettiva della semplificazione procedurale, del miglioramento del sistema di riscossione, in particolare nella direzione, più volte segnalata dalla Corte dei conti, di favorire la compliance dei contribuenti, nonché del miglioramento dell’efficienza della spesa, rafforzando le tecniche di analisi e valutazione.

Avanzamenti legislativi importanti hanno interessato anche il settore dell’istruzione, in particolare grazie all’approvazione della riforma degli istituti tecnici e professionali e all’istituzione del Sistema terziario di istruzione tecnologica e superiore, tutti passaggi in grado di incidere sulla capacità di generare figure professionali ad alta occupabilità, funzionali a ridurre il mismatch tra domanda e offerta di lavoro in settori altamente specializzati.

Nello stesso semestre sono stati conseguiti importanti traguardi dal lato degli investimenti infrastrutturali, prevalentemente legati al settore dei trasporti ferroviari, nonché sul fronte della transizione verde e digitale, in particolare nel settore pubblico e in campo sanitario.

Nel semestre in corso l’avanzamento del Piano impone ulteriori 27 obiettivi europei; continua ad essere prevalente il peso delle milestone (n. 20) rispetto ai target quantitativi (n. 7), seppure questi ultimi assumano un peso progressivamente maggiore, in coerenza con l’evoluzione del Piano verso le fasi realizzative.

Di questi solo un target risulta allo stato come già conseguito.

Sulla base della ricognizione effettuata dalla Corte, le valutazioni delle Amministrazioni titolari in merito al grado di complessità di tali obiettivi restituiscono un quadro in cui tutti i traguardi e i target in scadenza sono classificati con gradi di difficoltà medi o bassi; i possibili ostacoli alla tempestiva realizzazione sono stati identificati: nelle tempistiche di adozione dei provvedimenti normativi e regolamentari, nella chiusura di eventuali procedure di gara e all’aggiudicazione dei contratti, nel rischio di partecipazione ai bandi di un numero di soggetti inferiore al livello atteso, nella rendicontazione dei progetti, nonché in criticità settoriali (in particolare nei progetti in materia di idrogeno).

Nel corso del primo semestre 2023, il quadro degli obiettivi da conseguire comprende anche ulteriori 54 scadenze nazionali, di cui 12 derivanti da scelte di riprogrammazione operate dalle amministrazioni responsabili» (Corte dei Conti, Relazione semestrale sull'attuazione del PNRR).

La Corte dei Conti parla dello sforzo profuso nel settore della giustizia civile e penale.

Non mi occupo più di giustizia penale ma vedo che le Camere penali hanno indetto tre giorni di sciopero dal 19 al 21 aprile per i ritardi nell’attuazione delle riforme.

Per quanto riguarda la giustizia civile, la Presidente del CNF ha già esaurientemente relazionato in modo molto negativo perché, in buona sostanza, sono stati soltanto compressi i diritti dei cittadini nella domanda di giustizia.

«A poche settimane dall’entrata in vigore di gran parte delle norme che regolano (?) il nuovo processo civile, oltre ad essere evidenti i denunciati difetti di coordinamento tra le fonti, è emersa in maniera chiara l’attuale inadeguatezza di strutture e di risorse.

La stessa inadeguatezza che ancora impedisce l’attuazione delle norme che invece regolano il nuovo processo penale.

Nel processo civile l’esercizio dell’attività di difesa rischia di essere e di diventare ancora più marginale, esposta irragionevolmente ad essere giudicata temeraria.

Riti disseminati di decadenze, oneri, spettri di inammissibilità rendono l’ambito di operatività inquinato da troppe variabili.

Nel penale il rischio è ancora più grande, soprattutto in tema di impugnazioni, quando legittimamente il difensore esigerà di esercitare in pieno e fino in fondo il suo mandato che consiste appunto nell’esercizio del diritto di difesa.

Oltre e al di là dei contenuti è proprio l’approccio concettuale, il tema ideologico sotteso alle riforme che non può essere condiviso, come abbiamo rappresentato e denunciato in tutte le occasioni utili e anche in quelle (non poche) inutili» (Intervento in sede di inaugurazione dell’anno giudiziario del CNF).

Nel frattempo è uscito anche il nuovo codice degli appalti che avrebbe indubbiamente dei pregi se nel nostro Paese la correttezza, la professionalità e l’onestà fossero le linee guida.

Non abbiamo bisogno dei “guardiani della morale” ma di semplificazioni che garantiscano però la trasparenza e la legalità.

Sono condivisibili i dubbi dell’ANAC, qui riportati: «Restano però i dubbi, per il Presidente Busia, “per la riduzione della trasparenza e della pubblicità delle procedure, principi posti a garanzia di una migliore partecipazione delle imprese, e a tutela dei diritti di tutti i soggetti coinvolti”.

“Soglie troppo elevate – afferma Busia – per gli affidamenti diretti e le procedure negoziate rendono meno contendibili e meno controllabili gli appalti di minori dimensioni, che sono – va notato – quelli numericamente più significativi. Tutto questo col rischio di ridurre concorrenza e trasparenza nei contratti pubblici”».

Come ha scritto il Prof. Alberto Vannuicci della Università di Pisa «“L'inferno dei viventi non è qualcosa che sarà; se ce n'è uno, è quello che è già qui, l'inferno che abitiamo tutti i giorni, che formiamo stando insieme”.

Così Italo Calvino in Le città invisibili, doveroso omaggio alla rubrica che ospita questo contributo, coglie un aspetto profondo del tema trattato.

La pratica della corruzione costituisce infatti una dimensione di quel desolante “inferno che abitiamo tutti i giorni, che formiamo stando insieme”. Si manifesta quando qualcosa di insinuante, quasi sempre impercettibile, va a corrodere e infine “spezzare” il legame fiduciario che anima tutte le relazioni sociali, permettendoci di attribuire loro significato e valore.

L’etimologia ci permette di cogliere la radice del concetto: il termine latino corruptio è composto da con e rumpere rompere, ossia spezzare qualcosa che prima era unito: fiducia da un lato, responsabilità dall’altro.

Comprendere quali pratiche sociali siano forme di corruzione è un primo passo necessario.

Di cosa parliamo quando parliamo di corruzione.

Sgombriamo il campo da un primo fraintendimento. Il discorso pubblico sulla corruzione si associa inesorabilmente alle vicende di qualche esponente politico o funzionario coinvolti o condannati a seguito di inchieste giudiziarie.

Nell’immaginario collettivo si realizza così una sovrapposizione tra la realtà della corruzione e la violazione del codice penale, cui fa seguito l’azione repressiva dello Stato. La dimostrazione giudiziaria di una responsabilità penale si trasforma nella cartina di tornasole dell’esistenza di corruzione. Questo consente a imputati più o meno eccellenti prosciolti o assolti (o persino prescritti) di essere considerati pubblicamente immuni da qualsiasi forma di responsabilità.”».

Per altro verso ha ragione il segretario generale dell’Associazione Nazionale Forense Giampaolo Di Marco quando scrive: «La soppressione del registro dell’in-house gestito da Anac è una modifica pericolosa.

Avere la possibilità di effettuare una verifica preventiva per controllare se il soggetto che acquisisce al di fuori dal mercato una commessa pubblica ha i requisiti per non fare concorrenza sleale alle imprese è elemento essenziale.

Eliminare questa sorta di filtro renderà gli affidamenti nella maggioranza dei casi illegittimi senza che il servizio offerto migliori e che i prezzi diventino più competitivi.

Se non si reintroduce l’albo degli in-house, pertanto, aumenterà senza ombra di dubbio il contenzioso. … Vi sono certamente aspetti positivi nel testo quali ad esempio la norma di favore per l’accesso agli appalti tramite reti di impresa che godranno di agevolazioni, in riferimento ai principi contenuti nello small business act della Commissione Europea.

Ma rischiano di essere vanificati dalle criticità. … Le finalità acceleratorie del nuovo codice degli appalti, che prevede termini ridotti in relazione alle controversie relative agli atti delle procedure di affidamento e di concessione disciplinate dal codice dei contratti pubblici, è comprensibile ma si scontra con un dato ineludibile, ovverosia l’ostacolo rappresentato dalla eccessiva misura del contributo unificato.

L’ottica efficientista volta a scoraggiare ricorsi pretestuosi deve tuttavia garantire un accesso alla tutela giurisdizionale che sia il quanto più possibile ragionevole quanto ai costi da sostenere, perché si concretizza il rischio di violare disposizioni degli articoli 97 e 111 della Costituzione in tema di diritto di difesa e buon andamento».